詳解河南農信社改革化險始末

　　河南農信社改革方案已正式批復，聯(lián)合銀行籌劃工作正在有序推進。

　　21世紀經濟報道記者 唐婧 楊志錦 鄭州報道 11月23日，河南日報相關報道披露了河南省農信社改革進展。據(jù)報道，河南省農信社改革方案已獲得銀保監(jiān)會批復，將通過組建河南農商聯(lián)合銀行，自上而下理順股權結構，完善公司治理，推進系統(tǒng)重塑，提升全省農信社體系健康度，充分發(fā)揮其地方金融“壓艙石”的作用。

　　這意味著又一家省級農商行宣告成立，新一輪農信社改革提速。

　　農信社改革是中小銀行改革化險重中之重。防范化解地方金融風險是一項復雜系統(tǒng)但又必須完成的工作，一方面要解決存量風險，化解不良資產；另一方面，要推動增量改革，花錢買機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善管理體制機制。

　　銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，目前全國中小銀行中，共有城商行125家，農信機構數(shù)量高達2182家。由于周期性、結構性、體制性多種原因，中小銀行風險凸顯并廣受關注，農信機構由于規(guī)模小、服務三農、區(qū)域限制，風險情況更復雜，資產質量更差，存在諸多腐敗和風險事件，改革化險更為急迫。

　　針對農信系統(tǒng)的改革，河南打出不良貸款集中清收、防范化解金融風險、懲治金融腐敗、打擊金融犯罪、深化金融改革的組合拳，啟動新一輪農信社改革。重點是改革省聯(lián)社體制，組建農商聯(lián)合銀行，注入金融機構資本，自上而下參股，理順股權關系，完善公司治理和管理體制，因地制宜推進市縣法人機構改革，組建部分統(tǒng)一地市法人機構。當前全國啟動新一輪農信社改革后，河南方案改革力度更大，更為徹底，將會是個新標本。

　　為進一步了解河南農信社改革化險的情況，21世紀經濟報道記者專程赴鄭州采訪了相關農信機構及管理部門，詳解其改革化險始末。

　　信用合作制探索

　　農信社全稱為“農村信用合作社”，由農民入股組成，實行入股社員民主管理，主要為入股社員服務的合作金融組織。

　　信用合作社這種組織形式最早出現(xiàn)于歐洲。19世紀中葉，德國農村遭逢嚴重困難，農產品(000061)價格大跌，借款利率極高，農民陷于困境。曾經當過市鄉(xiāng)村長、有宗教道德精神的雷發(fā)異為救濟農村，1864年組建Heddesorf Credit Union，專門向農民提供信貸以便他們購買牲畜、農具、種子等。Heddesorf Credit Union也被認為是世界上第一家信用合作社。之后，農信社擴展到歐洲以外的地區(qū)，在全世界范圍內日趨普及。

　　相對商業(yè)銀行而言，建立在地理上相對集中、職業(yè)背景相似、結成互助關系會員基礎上的農信社，業(yè)務相對單一、信息比較充分、管理成本相對低，因此能夠向會員提供有競爭力的低價格和金融服務。

　　農信社在我國出現(xiàn)的歷史也較早。據(jù)考證，早在1923年民間慈善組織即在河北省香河縣成立了我國首家農信社。新中國成立以來，在合作化運作的浪潮下，作為合作制的農村信用社在全國各地紛紛設立，河南省也于1951年成立農信社。之后，農信社數(shù)據(jù)急劇上升，至1956年底達 10.3萬家，1958年后農信社交由人民公社管理。

　　改革開放之后，農信社歸為農業(yè)銀行附屬機構，作為農村金融合作組織及銀行的基層機構。上世紀90年代農業(yè)銀行開啟商業(yè)化改革后，農信社在1994年與農業(yè)銀行脫鉤，業(yè)務管理由農村信用社縣聯(lián)社承擔。

　　農信社脫離農行時，承接了大量歷史包袱，加之當時大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、轉制和退出，農信社存量風險大。

　　至2002年末，已基本形成了一鄉(xiāng)一農信社、一縣一聯(lián)社的格局，全國共有約3.5萬家獨立核算的農信社和2000多個信用社聯(lián)社。由于歷史包袱沉重，僅有約15%的機構能夠維持生存，有些瀕臨破產，虧損掛賬近1500億元，不良貸率高達37%，資本充足率為-8%，呈現(xiàn)出行業(yè)性性破產狀態(tài)。

　　省聯(lián)社體制

　　鑒于當時農信社系統(tǒng)問題十分嚴重，國家啟動了一輪系統(tǒng)性的農信社改革，2003年6月，國務院印發(fā)《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)【2003】15號文件），拉開了農村信用社改革大幕。

　　此次農信社改革的重點有兩項：一是以法人為單位改革信用社產權制度，組建多種產權形式的市縣法人。二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責，組建省聯(lián)社，承擔信用社管理、指導、協(xié)調、服務職能。

　　改革分批梯次推進。河南作為第二批改革試點省份，于2004年12月啟動農信社改革工作。2005年2月，河南省聯(lián)社掛牌，兩年后全國最后一家省聯(lián)社——海南省聯(lián)社成立，全國范圍內農信體系基本確立了“省聯(lián)社—市縣級法人主體”的二級管理模式，省聯(lián)社體制全面確立。

　　信用社歷史上很多時候都是一個自律組織，服務于農村經濟的金融機構。省聯(lián)社的成立，意味著信用社才有了一個專門的主管部門。

　　國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛認為，組建省聯(lián)社主要出于以下考慮：農信社股東數(shù)量眾多、股權結構分散，社員大會對理事會和管理人員的控制弱。通過省聯(lián)舍管理基層農信社的高層，一定程度上緩解了“內部人控制”問題。農信社規(guī)模小、內部治理不健全，抵御風險能力弱。省聯(lián)社可以幫助基層農信社調劑資金，加強其應對流動性風險的能力。

　　要客觀評價省聯(lián)社體制的積極作用。從歷史看，省聯(lián)社在加強農信社體系管理，提升風控水平，改進“三農”金融服務、消化歷史包袱及處理不良資產等方面發(fā)揮了重要作用，農信機構的治理和經營能力顯著提升。以河南為例，改制后第一年河南農信社系統(tǒng)即實現(xiàn)賬面凈盈余1.02億，結束了連續(xù)9年虧損的歷史。

　　省聯(lián)社體制運行近二十年之后，其問題和弊端也開始出現(xiàn)，有必要在進行全面評估的基礎上，予以改革完善。近年來，省聯(lián)社系統(tǒng)腐敗高發(fā)，充分暴露了省聯(lián)社體制存在的深層次體制性問題。據(jù)統(tǒng)計，近年來，全國25家省聯(lián)社中，幾乎一大半機構的高管涉嫌金融腐敗落馬。河南也不例外。今年8月19日，河南省紀委監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，河南省農信聯(lián)社原黨委書記、理事長王勇，涉嫌嚴重違紀違法被查，河南省聯(lián)社先后已有多名高管落馬，可謂前腐后繼。

　　大面積塌方應該是體制問題。2003年前農信社一盤散沙，需要有個“家長”，省聯(lián)社管人管事管錢，職責定位不清，權責不對等，這是體制性制度性問題，改革省聯(lián)社體制勢在必行。

　　農信社體系風險再現(xiàn)

　　近年來，農村金融機構風險問題凸顯。央行2021年四季度的評級級結果顯示，農信機構高風險機構數(shù)量為186家，占全部高風險機構的55%，是風險數(shù)量最高的一類機構。

　　實際上，一些農村金融機構的風險處置工作已加快步伐。如2022年8月，遼陽農村商業(yè)銀行股份有限公司進入破產程序。市場分析認為，遼陽農商行破產的原因是股東存在重大關聯(lián)交易等違法違規(guī)行為、銀行經營存在重大風險導致嚴重資不抵債。2019年以后，遼陽農商行因經營困難不再披露財務數(shù)據(jù)。也有個別農商行發(fā)生擠提。類似風險事件不一而足。在此背景下，農信社體系的改革迫在眉睫。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年河南糧食產量連續(xù)5年穩(wěn)定在1300億斤以上，糧食產量占全國1/10，小麥產量占全國1/4。河南是農業(yè)大省，產糧大省，“中原糧倉”，作為服務“三農”主力軍的河南省農信社，其改革發(fā)展尤為重要，也具有代表性。

　　省聯(lián)社體制評估

　　2020年5月，國務院金融委辦公室發(fā)文稱，將推出11條金融改革措施，包括制定農村信用社深化改革實施意見。其中省聯(lián)社的體制改革是重點。

　　記者采訪了解到，省聯(lián)社主要存在以下問題：

　　一是身份困境。省聯(lián)社既是市場主體性質的金融機構，又是行政機關性質的管理機構；

　　二是功能困境。省聯(lián)社履行管理、指導、協(xié)調、服務職能，這與建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，發(fā)揮市縣法人的自主性存在沖突；

　　三是股權困境。按照公司治理原則，社員代表組成的社員大會是農信社的最高權力機構，社員大會通過投票的方式選舉出理事會，通過理事會選舉出理事長。但目前的情況是，省聯(lián)社理事長由上而下產生，受政府委托，承擔管理職能；

　　四是權責困境。省聯(lián)社管人管錢管事，權力過大，缺乏約束，權責不匹配不對等，導致腐敗頻發(fā)。

　　而在農信社商業(yè)化改革后，省聯(lián)社的管理體制與基層農信機構的法人治理之間的不協(xié)調更加明顯，根本原因在于省聯(lián)社與農信社之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系之間存在扭曲，即“所謂花錢買個爹”。

　　銀保監(jiān)會主席郭樹清今年3月在國新辦發(fā)布會上回答21世紀經濟報道記者提問時表示，農信社改革要因地制宜，省聯(lián)社改革模式也是多樣的，但是改革方向都是明確的，就是要建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

　　存量不良資產清收是化險的關鍵

　　河南農信體系的改革早已開啟。記者在河南采訪了解到，河南地方金融改革謀劃早行動快，把握時度效，措施精準有力。

　　早在去年6月開始，河南省城商行和農信社掌門人陸續(xù)做了調整，原農行河南分行副行長周貴恒出任河南省聯(lián)社理事長，高管團隊的專業(yè)化水平明顯提升。

　　記者采訪了解到，河南農信社不良較高的原因是經營管理相對粗放、風控能力能力弱，區(qū)域經濟風險集中，“三農”貸款業(yè)務風險相對較高、人才儲備不足、案件多發(fā)等。

　　正所謂“打掃屋子再請客”，河南以清收不良貸款作為切入點，推動農信社的改革。據(jù)介紹，開始大家重視程度也不夠，因為河南農信的清收搞過幾輪，但不徹底，對欠債戶沒有觸動，對內部人也沒有觸動。但很快，河南農信社員工就發(fā)現(xiàn)，這輪清收和以往不一樣。

　　河南省委省政府決心很大，配套措施完善有力，制定了不良貸款集中清收、防范化解金融風險、懲治金融腐敗、打擊金融犯罪、深化金融改革五位一體改革化險組合拳，有明確的路線圖責任人，據(jù)了解，不良清收工作取得重大成效，歷史遺留問題妥善化解。

　　從金融事到金融人

　　中央強調加強黨的領導，強化金融工作的政治性、人民性，要一體推進懲治金融腐敗和防控金融風險。河南省高度重視金融風險背后的腐敗問題，從金融事穿透到金融人，紀檢監(jiān)察機關參與到不良資產清收和地方金融風險化解工作中來。嚴查黨政干部和公職人員貸款，同步開展打擊金融犯罪、懲治金融腐敗。公安部門也參與不良清收保障服務。

　　公安司法紀檢部門從打擊金融違紀違法犯罪，營造良好信用環(huán)境和維護良好金融生態(tài)出發(fā)，參與地方金融風險處置工作。據(jù)了解，河南某地市公安干警家屬從事房地產業(yè)務，貸款長期不還。此次清收中，已順利收回。

　　前些年，一些農信社員工管理不到位，內外勾結，違法放貸時有發(fā)生，目前大部分已清理。如果沒有金融反腐和打擊金融犯罪作為支撐，風險化解力度可能要打折扣，改革化險也不徹底。

　　河南省強調治舊控新，存量不良通過清收行動來化解，新增不良也要控制住。對此，河南省聯(lián)社人員管理上進行完善，變教訓為教材，調整了一批銀行高管，落實高管交流制等規(guī)定。三長（董事長、行長、監(jiān)事長）必須定期跨地市交流，不能在成長出生地任職。

　　標本兼治深化體制機制改革

　　關于農信社改革模式，目前尚未形成統(tǒng)一模式，多地因地制宜進行探索，理論上存在多種模式可供選擇，包括聯(lián)合銀行、金融服務公司、金融控股公司和統(tǒng)一法人。浙江省已組建了聯(lián)合銀行，而廣東采取多種方式共存，允許一部分農商行獨立于省聯(lián)社自行發(fā)展，體現(xiàn)出“一省一策”的改革理念，讓地方結合省情選擇自己的模式，實事求是。

　　據(jù)了解，河南農信社改革方案已正式批復，聯(lián)合銀行籌劃工作正在有序推進之中。省里已做好充分準備，制定了詳盡的改革化險方案，總的思路是，加強黨的領導，強化公司治理，堅持問題導向，通過深化改革從制度上，防范農信社系統(tǒng)的金融風險和金融腐敗，管住高管腐敗，管住機構風險，按照現(xiàn)代企業(yè)金融制度要求，理順管理體系和產權結構，改由下而上參股為由上而下參股，由河南省財政廳及省屬國企注資，然后通過層層向下參股，建立服務“三農”的現(xiàn)代金融企業(yè)。

　　河南模式之所以和浙江、廣東不同，原因在于，浙江縣級農商行經營情況較好、公司治理機制相對較完善，因此繼續(xù)強化小法人的地位。廣東幾家農商行規(guī)模大且經營業(yè)績不錯，可脫離省聯(lián)社獨立運作。河南作為農業(yè)大省，地市級農商行總體規(guī)模較小，實力較弱，需要抱團發(fā)展。農村商業(yè)聯(lián)合銀行從目前監(jiān)管導向看，改革后的大都是有限牌照，做一些地市農商行做不了的業(yè)務。避免和縣域法人競爭，主要開展市縣法人做不好或者單獨開展不經濟的業(yè)務，例如產品、資金、培訓、宣傳等業(yè)務。

　　尚未完成的改革

　　在中小銀行改革化險中，機構整合是一個趨勢，銀行經營需要規(guī)模效應，如果規(guī)模太小很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，農信機構擔負著“三農”任務，一直強調保持服務縣域法人地位和總體穩(wěn)定，對地市法人組建一直持有審慎嚴格的態(tài)度。河南方案體現(xiàn)了這一要求，沒有對市縣法人組織進行重大調整。

　　實際上，在新一輪農信社改革中，縣域法人要不要保留總體穩(wěn)定問題，各方爭議也很大。一方認為，只有堅持縣域法人地位，才能保證服務“三農”，防止從農村“抽水”。另一方則認為，服務“三農”和保持縣域法人地位并無必然聯(lián)系。隨著人口城鎮(zhèn)化加快，金融服務“三農”的內涵發(fā)生了巨大變化，支持農民工進城安家落戶以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)也是服務“三農”，支持新市民也是應有之義。加之金融數(shù)字化的普及和推廣，以及大銀行下沉服務“三農”的能力大幅提升，政策導向似乎也出現(xiàn)了微妙變化，淡化組織體系的穩(wěn)定。

　　今年3月20日，人民銀行發(fā)布的《關于做好2022年金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，穩(wěn)步推進農信社深化改革化險工作，保持商業(yè)可持續(xù)的縣域法人地位長期總體穩(wěn)定。此處表述不再提及“數(shù)量穩(wěn)定”，與此同時“商業(yè)可持續(xù)”成為了前置條件。過去一直強調縣域法人地位的總體穩(wěn)定，現(xiàn)在這一政策可能有松動，但是服務“三農”定位不能變。

　　信用社改革是河南地方金融改革的關鍵，但不是全部。在采訪過程中，記者深切地感到，河南省黨委政府非常重視金融工作，尤其重視地方金融改革發(fā)展，改革化險力度大，從城商到農商，從金融事到金融人，從清收治標到改制治本，對地方金融改革化險有系統(tǒng)謀劃，有組合措施，體現(xiàn)了市場導向、法治思維，體現(xiàn)了對金融規(guī)律的精準理解把握。當下河南金融雖負重前行，但未來可期。